23 січня 2021 року в інтерв’ю програмі Axios, що виходить на платформі HBO, Президент України Володимир Зеленський зазначив, що «найголовніше – це велика судова реформа, до якої ніколи ні в кого не доходили руки». Проте не встигли законники ознайомитись з анонсованим планом дій, як за два дні їх очікувала несподівана новин: 25 січня у Твітері були оприлюднені такі собі «інструкції щодо судової реформи» від послів країн G7. Про це можна говорити багато, адже для кожного фахового правника зрозуміло, що заява у Твітері не є офіційним документом, але навіть такі «дружні поради» на кшталт керування Президентом судами, створення нових судів на вимогу зовнішніх суб’єктів міжнародного права тощо викликають обґрунтоване занепокоєння не тільки у правничої спільноти, а й у пересічних громадян. Адже зрозуміло, що головний контекст таких меседжів є вельми невтішним – ціну незалежності окремої гілки державної влади, а відтак і незалежності усієї держави, наразі визначають політичні домовленості. А за таких умов судді просто не можуть мовчати. Якою має бути судова та інші реформи в Україні? Чому політики не сприймають судову гілку владу за рівну? Як законники справляються з нормотворчим хаосом? Та якою є ціна незалежності? Про все це ми дізнались під час розмови з Оксаною Епель, суддею-речником Шостого апеляційного адміністративного суду, доктором юридичних наук.
- Перш ніж відповісти на ваше запитання, хочу нагадати слова екс-президента Консультативної ради європейських суддів, голови Верховного Суду Хорватії Джуро Сесса, який зазначив про те, що «судді не працюють на когось. Вони служать лише Закону, тож не мають отримувати жодних інструкцій, обмежень чи втручання до їх діяльності будь-яких органів». Тому мені особисто теж цікаво, якою буде відповідь МЗС України на запит Вищої Ради Правосуддя, чи дійсно від послів країн G7 були офіційно передані будь-які документи щодо судової реформи.
Що ж стосується судових реформ в цілому, то для будь-якого правника є аксіомою той факт, що гармонійний розвиток людини в країні та гарантованість її конституційних прав та загальнолюдських цінностей можливі лише за умови, коли існуватимуть справедливі суди. І те, що реформування судово-правової системи України стало одним із пріоритетів держави, можна було б вітати. Якби не одне «але». Судова реформа в Україні стала «перманентною» і триває понад 15 років! Вдумайтеся: перші розмови про нагальність докорінних змін в судовій системі розпочались ще далекого 1992 року. 29 років життя людей українська влада витратила лише на розмови, дискусії, розробку нових концепцій судової реформи, втілити які повною мірою досі не вдалося! Кожна нова влада анонсувала свою реформу. Але все, що робилось – було фрагментарно і не доводилось до логічного завершення. Ніхто не займався аналітикою, науковим аналізом доцільності певних заходів, не досліджував та й не визнавав власних помилок, перекладаючи провину на «попередників». Нагадаю, що тільки у 1997 р. Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою держава взяла на себе зобов'язання гарантувати право на справедливий судовий розгляд та інші права людини, передбачені Конвенцією. Ці права стали захищатися від порушень з боку держави Європейським судом з прав людини.
У 2001 р. було схвалено пакет законів, якими вносилися зміни до низки інших законів, що регулювали питання судоустрою, статусу суддів та судочинства. Ці зміни дістали назву так званої "малої судової реформи" і створили передумови для прийняття у 2002 р. нового закону про судоустрій. Наступних суттєвих змін цей закон зазнав у період 2005-2008 рр. , в тому числі в частині притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Також, у цей же період був прийнятий ЗУ «Про доступ до судових рішень», нові кодекси України й інші кодифіковані акти матеріального права. З 1 вересня 2005 р. почала створюватися система адміністративних судів.
Чи важливі ці кроки для судової влади? Безперечно. Чи можна було їх провести швидше і якісніше? Напевне. Але розбудова незалежної судової влади чомусь завжди підводиться під різні Концепції, аналізується з точки зору відповідності чомусь і комусь. Водночас ККД цих змін у кращі часи ледь дотягував до 50%.
Наприклад, суттєвим кроком на шляху судової реформи стало схвалення Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, яка затверджена ще Указом Президента В.Ющенка 10.06.2006. Ця концепція ще тоді дістала загалом вельми схвальні оцінки Венеціанської комісії. У ній, нагадаю, зазначено, що українські суди ще не стали дієвим інститутом захисту прав людини через такі причини: 1) відсутність системного бачення здійснення судової реформи; 2) перевантаженість судів справами; 3) наявність багатьох перешкод для незалежності судді; 4) недостатнє фінансування судової влади; 5) неефективність системи виконання судових рішень тощо.
Погодьтесь, цей перелік питань і досі є актуальним, хоча минуло вже 15 років… З моєї точки зору, саме в цій перманентності і у відсутності виваженого, системного підходу й містяться найбільші проблеми судової реформи. Всі ми спостерігаємо, що з приходом кожного нового Президента, зі зміною влади ці проблеми тільки заглиблюються. І кожна нова влада вважає, що лише і виключно через судову реформу можна подолати ту чи іншу кризу. І справа навіть не в «інструкціях з Заходу». Бо можна оновлювати закони, вводити прогресивні судові проекти, впроваджувати штучний інтелект, залучати міжнародних експертів, як то пропонується зараз, перевіряти всіх по десять разів на доброчесність, але найважче в процесі модернізації - змінити мислення, сприйняти судову владу як владу! І в цьому ніякі міжнародні експерти нам не допоможуть.
- «Судді та олігархи гальмують реформи в Україні» – цей меседж ЗМІ можна легко знайти у новинах 2002, 2006, 2014 років. Та й сьогодні теж. Чи не здається вам дивною ситуація, коли успішність будь-якої реформи в країні ставиться у залежність від правосуддя, реформування якого теж ніяк не завершиться. Що це - замкнене коло ? Чи дійсно судді у всьому винні?- Відповідаючи на це запитання, можу навести деякі цифри, що говорять самі за себе. «Понад 50% українців вважають, що жодна реформа в Україні не є успішною», - про це сказала директор Фонду “Демократичні ініціативи” Ірина Бекешкіна, презентуючи не так давно в Укрінформі результати опитування “Реформи в Україні: громадська думка населення”. 10% громадян успішною вважають антикорупційну реформу, реформу децентралізації, реформу охорони здоров’я - близько 9-10%. Жодної успішної реформи не назвали 51%. Пріоритетною для українців лишається антикорупційна реформа – майже 59% населення. Далі за рівнем значущості для респондентів ідуть реформа сфери охорони здоров’я (54%), пенсійна реформа та реформа системи соціального захисту (46%), реформа органів правопорядку (37%), люстрація чиновників (28%), реформа армії, зміцнення обороноздатності (23%). Все це – пріоритети законодавчої та виконавчої гілок влади. Але ж чому тоді у всьому винні судді?
Очевидно, що намагання звинуватити судову гілку влади у всіх існуючих проблемах у державі, навіть у відсутності притоку інвестицій, продиктовані не дуже чистими помислами. І такі звинувачення не мають ніякого об’єктивного підґрунтя. Для того, щоб реформаторський запал не вщухав, суспільству цілеспрямовано нав’язують кліше про «поганих» суддів. Стріли в бік судів і органів суддівського врядування летять не тільки від послів G7, а й від політиків, державних органів, так званих експертів тощо. На цьому тлі позиція судів щодо доцільності і ефективності реформаторських кроків, які йдуть у розріз із Конституцією України, залишається голосом волаючого у пустелі. Під час ухвалення нових законів, стратегій та концепцій ігнорують фахову думку профільної спільноти. При цьому, законодавець «забуває» власні прорахунки у законотворчості, прогалини та колізії в нормативних актах, не зважає на некомпетентні дії власних представників та інші проблеми.
- Ви говорите про доцільність та ефективність реформ. А чи не слід дати цьому більш жорстку оцінку – й говорити про «реформаторський хаос» у всіх сферах держави, через який громадяни все частіше звертаються до суду?- Я розумію, про що ви. Таких позовів у судах, дійсно, чимало. Наприклад, тільки минулого року в провадженні Шостого апеляційного адміністративного суду перебувала чисельна кількість позовів від осіб, звільнених під час реформи Національної поліції. Наразі збільшилась кількість позовів від прокурорів до Офісу Генерального прокурора щодо звільнення під час чергової реформи. Судова практика щодо працівників Нацполіції вже є сталою, правові висновки були сформульовані КАС ВС, і, здебільшого, рішення приймались на користь позивачів. Щодо «прокурорських» позовів, то практика ще формується. Наразі відзначу, що в самому Офісі Генерального прокурора проблему визнають, констатуючи факт надходження до судів надзвичайно великої кількості позовних заяв прокурорів, які не були переведені в ОГП. На мою думку, в цьому контексті доцільно б було застосувати інститут примирення сторін, що дало б змогу уникнути відшкодування прокурорам за час вимушеного прогулу в разі задоволення їх позовів, як це, наприклад, відбувається з поновленими посадовцями після застосування до них ЗУ «Про очищення влади» (люстрації). В будь-якому випадку очевидно, що про досягнення мети реформи та ефективність перезавантаження системи органів прокуратури говорити зарано. Єдине, що можна наразі констатувати, що якість законодавства, якими вказані реформи започатковані, вимагає більшого, що і породжує нові чисельні спори і звернення до судів, які вже тривалий час працюють в умовах кадрового дефіциту та шаленого недофінансування.
- Очевидно, що без розвантаження судів, говорити про будь-яку вдалу судову реформу не доведеться. А чого ще на разі, так би мовити, не вистачає судовій гілці влади?- Протягом багатьох років українськи судді неодноразово доводили, що можуть та вміють працювати за будь-яких несприятливих умов. Питань до компетенції суддів теж практично не виникає. Натомість, якщо замислитись над тим, чого першочергово не вистачає судам для повноцінного виконання своїх функцій, то вийде не такий вже й великий перелік.
По-перше, потрібна реальна, а не декларована незалежність судової гілки влади, перенесення дискусії щодо судової реформи в суто фахове середовище.
По-друге, варто говорити про належне фінансове забезпечення судів, яке б не тільки не створювало перешкод для учасників проваджень і їх доступу до правосуддя, а й не було підґрунтям для відтоку кадрів, зокрема, з апаратів судів. Недостатнє фінансування не лише реформи, а й поточної діяльності судів погіршує ситуацію. Ми констатуємо, що сьогодні багато судів припинили надсилати судові повістки через відсутність коштів на їх відправлення, працівники апаратів судів звільняються через брак фінансування оплати їх праці. З початку пандемії держава не виділила жодної копійки на забезпечення судів елементарними засобами захисту. Сума видатків на утримання судової влади, яка передбачена в Державному бюджеті України, є значно меншою від тієї, що необхідна для забезпечення реальних потреб судів, особливо тих, що пов'язані зі здійсненням правосуддя. Судові збори, які сплачуються за звернення до суду, не спрямовуються безпосередньо на потреби судів. Незважаючи на те, що роль і функції судів та навантаження на них радикально змінилися, Уряд навіть не намагається вирішити цю проблему. Чи варто говорити, що самий професійний суддя не зможе відправляти правосуддя без секретаря чи, наприклад, працівника канцелярії, без відсутності коштів на поштові відправлення?
І по-третє, наразі вкрай необхідно вирішити кадровий дефіцит професійних суддів. Зверну увагу, що у деяких судах взагалі не має жодного судді, а в окремих апеляційних судах через відсутність кадрів вже виникли проблеми з формуванням колегій.
На жаль, ні правова, ні загальна культура наших посадових осіб ще не дає можливості викоренити залишки старої свідомості щодо впливу на суддю. Але справжній суддя ніколи не піддасться тиску, попри те, хто б його не чинив. Для нього є лише один авторитет — це авторитет закону. Англійське правосуддя, яке наразі пропонується взяти за основу в нашій країні, з моєї точки зору, дійсно є еталонним. Але його еталонність полягає не в якихось особливих нормах права, а в тому, що англійські судді дійсно є незалежними від будь-якого стороннього впливу. У зв'язку із цим доцільно навести відому цитату лорда Деннінга, англійського адвоката та судді, який зазначав щодо незалежності суддів таке: «Кожен повинен мати можливість здійснювати свою роботу цілком незалежно та бути вільним від будь-якого страху. Жоден суддя не повинен перегортати сторінки своєї книги тремтячими пальцями, питаючи себе: ,,Якщо я вчиняю таким от чином, то чи нестиму відповідальність за збитки?“. ... Він може помилятися стосовно фактів. Він може недостатньо знати закон. Те, що він робить, може бути поза його юрисдикцією - фактично чи по праву, - однак поки він чесно вірить у те, що він діє у межах своєї юрисдикції, він не повинен нести відповідальності». Врешті-решт, мені просто важко навіть уявити суд Британії в тих умовах реформування, в яких опинилися наші національні суди.
Незалежність – це не тільки основа правосуддя. Це перша, необхідна, а почасти і єдина умова забезпечення справедливості та реалізації принципу верховенства права. І бажання «перекроїти» судову владу на свій лад, хоч за допомогою міжнародних експертів, хоч без них, завжди приречені на провал. За такої ситуації я навіть ладна погодитись з колегами, які з сарказмом говорять, що «єдиний спосіб провести остаточну судову реформу в Україні - не проводити її зовсім».
Тобто поставити крапку. Припинити постійні кадрові ротації. Не думати про створення все нових і нових комісій та конкурсів. Нарешті, проявити належну повагу до судової влади як до рівної серед рівних. Для того, щоб країна дійсно отримала позитивні зміни, політикам слід вже почати поважати судову владу, а не робити її об'єктом реформ і винуватицею всіх неприємностей. Відсутність системного й узгодженого бачення подальшого здійснення судової реформ, реформа заради реформи, а не задля досягнення мети, ніколи не дасть очікуваних результатів.
Хіба все це – не більш реальна та потрібна для держави «дорожня карта», аніж та, яку намалювали посли західних країн? Питання, звичайно, риторичне, бо під гаслами нових судових реформ сьогодні, як і багато років потому, вирішуються будь-які, але тільки не головні, дійсно важливі проблеми.
Розмовляв Сергій Козлов
Долучайтесь до нас у Facebook
